• Tweet

Brak pieniędzy na dalszą modernizację techniczną Wojska Polskiego? Analiza.

     Polska w 2024 roku wydatkowała na obronność ok. 3,8% PKB, a na 2025 rok zaplanowano wydatki w wysokości 4,7% PKB. Mogłoby się zatem wydawać, że nie powinno być problemów z finansowaniem zakupów nowego sprzętu wojskowego i amunicji. Niestety, nic bardziej mylnego. Okazuje się bowiem, że umowy wieloletnie zawarte w ubiegłych latach angażują w większości budżet MON zaplanowany na finansowanie procesu modernizacji technicznej w latach 2025-2028. W rezultacie dostępne wolne środki mogą być niewystarczające do realizacji pozostałych potrzeb sprzętowych i amunicyjnych Wojska Polskiego, dla których nie podpisano jeszcze kontraktów na dostawy. Nie bez znaczenia jest także fakt zwiększenia liczebności polskiej armii, co wpływa na wzrost wydatków bieżących, kosztem zmniejszenia środków dostępnych na inwestycje, w tym zakupy sprzętu wojskowego i amunicji. Problemem jest również objęcie Polski przez Komisję Europejską procedurą nadmiernego deficytu, co ogranicza możliwość finansowania programu zbrojeń ze środków zwrotnych, czy to z pożyczek i obligacji Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, czy też z deficytu budżetu państwa.

Realizowany przez Polskę przyspieszony program zbrojeń to m.in. rezultat konieczności odbudowy potencjału Wojska Polskiego po przekazaniu znacznych ilości sprzętu wojskowego i amunicji Ukrainie, stąd na przykład dokonany zakup czołgów K2. Fot. Maciej Nędzyński/CO MON.

Zagadnienia

  Niniejsza analiza obejmuje następujące zagadnienia:

• Rekordowe wydatki na obronność zrealizowane w 2024 roku na poziomie ok. 3,8% PKB i planowane na 2025 na poziomie 4,7% PKB.
• Ograniczone środki na nowe umowy modernizacyjne w perspektywie do 2028 roku, z uwagi na już zawarte kontrakty w kwocie ponad 560 mld PLN.
• Prognozowane dalsze potrzeby modernizacyjne, to kolejne umowy na kwotę ponad 650 mld PLN.
• Procentowy spadek nakładów z budżetu państwa na modernizację, mimo ich nominalnego wzrostu, z uwagi na rosnące koszty bieżące, w tym koszty osobowe oraz koszty utrzymania zamawianego nowego sprzętu wojskowego.
• Ograniczona efektywność wydawania środków na modernizację techniczną.    
• Ograniczone możliwości dalszego zadłużania się państwa.
• Możliwe wsparcie Unii Europejskiej w zakresie finansowania wydatków na obronność.
• Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, dzisiaj źródło dodatkowego finansowania potrzeb modernizacyjnych, jutro obciążenie dla budżetu MON?

Uwarunkowania

  Proces modernizacji technicznej Wojska Polskiego finansowany jest ze środków budżetu państwa ujętych w Planie Modernizacji Technicznej (PMT) oraz w Planie Zakupu Środków Materiałowych (PZŚM), a także ze środków pozabudżetowych z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ) zarządzanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) i utworzonego w 2022 roku na mocy ustawy o obronie Ojczyzny. W 2024 roku podpisano również jedną umowę (na satelity MikroGlob) finansowaną ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO).

  Głównymi dysponentami środków z PMT i PZŚM jest Agencja Uzbrojenia (AU) oraz Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych (IWspSZ) i podlegające mu instytucje, przy czym AU odpowiada głównie za zakupy i modernizacje sprzętu wojskowego (SpW), finansowanie prac rozwojowych i zakupy części środków materiałowych (tj. przedmiotów umundurowania i wyekwipowania, amunicji i materiałów wybuchowych), natomiast IWspSZ i podlegające mu instytucje odpowiadają głównie za remonty i modyfikacji SpW oraz większość zakupów środków materiałowych (w tym materiałów pędnych i smarów, przedmiotów umundurowania i wyekwipowania, amunicji i materiałów wybuchowych, środków żywności oraz leków, środków opatrunkowych i materiałów medycznych). Poza AU i IWspSZ dysponentami środków z PMT (w stosunkowo niewielkiej części) są także inne uprawnione instytucje, np. Centrum Zasobów Cyberprzestrzeni Sił Zbrojnych, JW Komandosów czy JW NIL. Dla odmiany dysponentem środków z FWSZ była dotąd praktycznie tylko AU, a są one przeznaczane na zakupy SpW i środków bojowych, w tym amunicji. Warto przy tym dodać, że z FWSZ finansowane były w latach 2022-2025 przede wszystkim zamówienia udzielane zagranicznym wykonawcom, którzy zapewniali jednocześnie korzystne warunki kredytowania tych zamówień.

 W niniejszej analizie skoncentrowano się na wydatkach AU, na które przypada od ok. 87% do nawet 94% łącznych wydatków na modernizację techniczną ze środków: FWSZ, PMT, PZŚM i KPO. Ponieważ analiza dotyczy wydatków AU, pominięto w niej nakłady na realizację inwestycji budowlanych, finansowanych w ramach Planu Inwestycji Budowlanych i Planu Inwestycji Budowlanych NSIP (inwestycje w ramach NATO), za realizację których AU nie odpowiada.

  Ze względu na dostępne publicznie dane, szacunki planowanych wydatków na modernizację techniczną dotyczą okresu lat 2025-2028. Wszystkie podane w analizę wartości podpisanych i planowanych umów odnoszą się do kwot brutto.

Koszty już podpisanych umów

  Według stanu na 31 grudnia 2024 roku AU wykonywała łącznie 467 umów, których wartość wieloletnia wynosiła ok. 540 mld PLN (łącznie umowy zawarte w ramach: PMT, PZŚM, FWSZ i KPO). Z podmiotami polskiego sektora obronnego było z tego realizowanych 235 umów o wartości ok. 198 mld PLN (37%), w tym ze spółkami Grupy Kapitałowej PGZ – 135 umów na kwotę ok. 171 mld PLN i z pozostałymi podmiotami krajowymi – 100 umów na kwotę ok. 27 mld PLN.

  Z informacji przekazanej autorowi przez AU wynika, że z ww. kwoty 540 mld PLN, do zapłaty w latach 2025-2035 pozostało jeszcze ok. 370 mld PLN. Jak duże to obciążenie niech świadczy fakt, że w 2024 roku AU w ramach: FWSZ, PMT, PZŚM i KPO wydatkowała ok. 57 mld PLN. Jak można łatwo policzyć, przy takim dostępnym rocznym budżecie, AU przez ponad 6 kolejnych lat mogłaby spłacać tylko zawarte już umowy wieloletnie, bez zawierania nowych (zakładając teoretycznie, że wydatki zaplanowane na lata 2031-2035 przenosimy na lata 2025-2030).

  Do powyższych kwot należy doliczyć jeszcze tegoroczne umowy podpisane w: styczniu, lutym i marcu. Publicznie poinformowano o zawarciu pięciu takich kontraktów (na leasing śmigłowców AH-64D Apache, dostawy: pocisków przeciwradiolokacyjnych AGM-88G AARGM-ER, Mobilnych Bezzałogowych Pojazdów Rozpoznawczych Tarantula i bojowych wozów piechoty Borsuk oraz na wsparcie logistyczne i szkoleniowe w II fazie programu Wisła). Ich łączna wartość to ok. 21 mld PLN. Można zatem przyjąć, że AU realizuje obecnie umowy o łącznej wartości ok. 561 mld PLN, z której to kwoty do zapłaty w latach 2025-2035 pozostało ok. 391 mld PLN.

  Z analiz autora wynika, że na kwotę 391 mld PLN składają się wydatki z FWSZ w wysokości ok. 207 mld PLN oraz z budżetu państwa (PMT, PZŚM i KPO) w wysokości ok. 184 mld PLN. Należy przy tym pamiętać, że podatek VAT od umów finansowanych z FWSZ jest również płacony z budżetu państwa dostępnego dla AU.

 Teraz warto się zastanowić, ile z tego przypada na lata 2025-2028. Ponownie szacunkowo, jest to kwota ok. 274 mld PLN, w tym z FWSZ 130 mld PLN i z budżetu państwa (PMT, PZŚM i KPO) 144 mld PLN.

Dostępne środki finansowe w latach 2025-2028

  Wiedząc ile AU musi wydatkować w latach 2025-2028 na podpisane już umowy, zastanówmy się ile środków będzie miała do dyspozycji w tym okresie, zarówno z budżetu państwa w ramach PMT i PZŚM (KPO można pominąć, ponieważ finansowanie z tego źródła dotyczy tylko jednej umowy), jak i z FWSZ. Aby to określić, należy dokonać kilku szacunków. Wykorzystane zostały do nich dane z realizacji wydatków w latach 2023-2024 oraz planowanych na 2025 rok. Zacznijmy od środków z budżetu państwa. Dane w tym zakresie zaprezentowano w tabeli nr 1. Z informacji publikowanych przez Ministerstwo Finansów wynika, że PKB Polski w latach 2025-2028 ma osiągnąć poziom zaprezentowany w kolumnie „B” tabeli nr 1. Na tej podstawie można oszacować łączne planowane wydatki na obronność (kolumna „C” w tabeli nr 1). Zgodnie z ustawą „o obronie Ojczyzny” na ten cel powinno się przeznaczać minimum 3,0% PKB. Ponieważ w 2025 roku w ustawie budżetowej zaplanowano, że będzie to 3,1% PKB, przyjęto że w latach 2026-2028 będzie to również 3,1% PKB. Przy takim założeniu, wydatki na obronność w latach 2025-2028 z budżetu państwa można szacować na łącznie 541,1 mld PLN. Oczywiście, rządzący mogą zadecydować, że w latach 2026-2028 będzie to wyższy poziom nakładów niż 3,1% PKB, ale na razie brak deklaracji o takich planach. Raczej w ramach budżetu państwa stara się trzymać ustawowego minimalnego poziomy 3,0% PKB, a dodatkowe nakłady planuje się w ramach FWSZ. Przykładowo w 2025 roku jest to 3,1% PKB z budżetu państwa i 1,6% PKB z FWSZ.

Tabela nr 1. Wydatki związane z modernizacją techniczną Wojska Polskiego zrealizowane w latach 2023-2024, planowane w 2025 rok oraz szacowane w latach 2026-2028. Opracowanie własne. Należy kliknąć na tabeli w celu jej powiększenia. 

  W kolejnym kroku oszacujmy łączne wydatki na modernizację techniczną w latach 2025-2028 z budżetu państwa, rozumiane jako wydatki w ramach: PMT, PZŚM oraz środki wpłacane z budżetu państwa do FWSZ. W 2023 roku była to kwota 44,8 mld PLN, co stanowiło 45,9% łącznych wydatków na obronność, w 2024 roku 51,3 mld PLN (43,5%), a w 2025 roku 52,3 mld PLN (42,1%). Choć kwotowo mamy wzrost, to procentowo poziom tych nakładów maleje, co wynika z faktu rosnących kosztów bieżących funkcjonowania Wojska Polskiego z powodu m.in. wzrostu liczby żołnierzy i wysokości wypłacanych im uposażeń. Dalszy wzrost liczebności Sił Zbrojnych RP będzie powodował, że udział wydatków majątkowych (w tym na cele modernizacyjne) będzie malał kosztem wzrostu wydatków bieżących. Na potrzeby analizy przyjęto jednak optymistycznie, że w latach 2026-2028 wskaźnik ten utrzyma się na poziomie 42,0% (kolumna „D” w tabeli nr 1). Pozwoli to przeznaczyć na wydatki modernizacyjne z budżetu państwa w latach 2025-2028 łącznie 227,4 mld PLN (kolumna „E” w tabeli nr 1).

Tabela nr 2. Wydatki związane z modernizacją techniczną Wojska Polskiego zrealizowane w latach 2023-2024, planowane w 2025 rok oraz szacowane w latach 2026-2028. Opracowanie własne. Należy kliknąć na tabeli w celu jej powiększenia. 

  Ile z tego trafi na wpłatę do FWSZ, a ile będzie dostępne w ramach PMT i PZŚM? W 2023 roku do FWSZ wpłacono z budżetu państwa 10,6 mld PLN. W 2024 roku było to już 15,6 mld PLN, choć planowano mniej, tj. 12,8 mld PLN, a dodatkowe 2,8 mld PLN przekazano na koniec 2024 roku, aby zmniejszyć poziom niewykonania wydatków na obronność i nie utracić tych środków z końcem roku. Na 2025 rok zaplanowano wpłatę 14 mld PLN. Ze środków tych finansowany jest m.in. zakup czołgów M1A2 SEPv3 Abrams, na podstawie Uchwały Nr 89 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2021 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego „Wyposażenie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w czołgi” i zapewnienia warunków jego realizacji. Uchwała ta zakładała zabezpieczenie na ten cel kwoty do 4,8 mld PLN rocznie. Środki wpłacane do FWSZ z budżetu państwa przeznaczane są również na: prowizje, spłatę zadłużenia FWSZ i odsetki od tego zadłużenia. Ponieważ finansowanie zakupu czołgów M1A2 SEPv3 Abrams powinno się zakończyć w 2026 roku, na potrzeby analizy przyjęto, że w 2026 roku na wpłatę do FWSZ zostanie przeznaczona kwota również 14 mld PLN, a w latach 2027-2028 po 9,2 mld PLN (bowiem nie będzie już potrzeby dokonywania płatności za Abramsy). Realnie kwoty te prawdopodobnie będą wyższe, co wynika ze wzrostu poziomu zadłużenia FWSZ i kosztów jego obsługi. Zatem mamy tu kolejne dość optymistyczne założenie. Łącznie wpłaty do FWSZ z budżetu państwa w latach 2025-2028 oszacowano na 46,4 mld PLN (kolumna „E” w tabeli nr 2).

  Całkowite wydatki z PMT i PZŚM (kolumna „F” w tabeli nr 1) będą stanowiły wydatki modernizacyjne z budżetu państwa (kolumna „E” w tabeli nr 1) pomniejszone o wpłaty do FWSZ z budżetu państwa (kolumna „E” w tabeli nr 2). W latach 2025-2028 daje to całkowite szacowane nakłady w wysokości 181,0 mld PLN.

  Jak już wspomniano, AU jest tylko jednym z dysponentów środków z PMT i PZŚM. W 2023 roku wydatkowała na ten cel 27,3 mld PLN (79,7% łącznych nakładów z PMT i PZŚM), w 2024 roku 27,1 mld PLN (75,8%), a na 2025 rok zaplanowano wydatki w wysokości ok. 32,0 mld PLN (83,6%). Dla lat 2026-2028 przyjęto szacunek, że będzie to 84% (kolumna „G” w tabeli nr 1).

  W rezultacie otrzymujemy, że AU w latach 2025-2028 na wydatki z budżetu państwa w ramach PMT i PZŚM będzie mogła przeznaczyć łącznie ok. 151,8 mld PLN (kolumna „H” w tabeli nr 1). W kwocie tej mieszczą się także wydatki na podatek VAT od umów finansowanych z FWSZ.

  A jak wygląda sytuacja ze środkami dostępnymi w ramach FWSZ? Do tego odnosi się tabela nr 2. Głównymi źródłami dochodów FWSZ są środki pozyskane z mechanizmów zwrotnych oraz wpłaty z budżetu państwa (części 29). O szacunkowej wartości tych drugich już napisano (kolumna „C” w tabeli nr 2). Natomiast poziom zadłużenia FWSZ można określić na podstawie informacji zawartych w dokumencie Ministerstwa Finansów „Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2025-2028”. Przyrost zadłużenia FWSZ w poszczególnych latach zgodnie z prognozą zawartą w tym dokumencie przedstawiono w kolumnie „D” tabeli nr 2. W latach 2025-2028 ma to być łącznie kwota do 225,2 mld PLN. Biorąc pod uwagę szacowane wpływy z budżetu państwa i ze wzrostu zadłużenia, FWSZ w latach 2025-2028 może pozyskać razem 271,6 mld PLN (kolumna „E” tabeli nr 2). Ile z tego będzie można wydatkować na proces modernizacji technicznej, a ile będzie trzeba przeznaczyć na: spłatę zadłużenia FWSZ, odsetki i prowizje?

  W 2023 roku na wydatki związane z modernizacją techniczną, na cele „Programu rozwoju Sił Zbrojnych” (PRSZ) przeznaczono 81,5% (tj. 23,3 mld PLN), w 2024 roku 91,6% (30,0 mld PLN), a na 2025 rok planuje się przeznaczyć 91,3% (64,4 mld PLN) sumy kwot wpłacanych z budżetu państwa do FWSZ i przyrostu zadłużenia FWSZ. Na potrzeby analizy przyjęto, że w latach 2025-2028 będzie to również 91,3% (kolumna „F” tabeli nr 2). W rezultacie można szacować, że z FWSZ na cele PRSZ w latach 2025-2028 będzie można wydatkować łącznie maksymalnie 248,0 mld PLN (kolumna „G” tabeli nr 2). Ponieważ AU jest w praktyce jedynym dysponentem FWSZ, jest to zarazem kwota budżetu dostępnego dla AU (w części z FWSZ) na zakupy SpW i amunicji w tym okresie. 

  Podsumowując, w latach 2025-2028 dostępny budżet modernizacyjny z PMT, PZŚM i FWSZ można szacować na maksymalnie ok. 429 mld PLN (kolumna „H” w tabeli nr 2), w tym dla wydatków AU na 400 mld PLN (kolumna „I” w tabeli nr 2).

  W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę, że od momentu utworzenia FWSZ w 2022 roku, nigdy nie osiągnięto pełnego wykonania planu tego funduszu. W 2022 roku „na cele PRSZ” planowano wydatkować do 20,05 mld PLN, a wydano 14,5 mld PLN (72%), w 2023 roku planowano wydatkować do 45,88 mld PLN, a wydano 23,29 mld PLN (51%), a w 2024 roku planowano wydatkować do 45,875 mld PLN, a wydano 29,96 mld PLN (65,3%). Biorąc powyższe pod uwagę, budżet z FWSZ dostępny dla AU w latach 2025-2028 na szacowanym poziomie do 248 mld PLN, realnie może być istotnie niższy.

Wolne środki AU na finansowanie modernizacji w latach 2025-2028

  Po tych dość długich wyliczeniach, czas na pierwsze wnioski, czyli ile wolnych środków na kolejne umowy modernizacyjne pozostało AU w latach 2025-2028. Przypomnijmy zatem, że dotąd zawarte przez AU umowy angażują w latach 2025-2028 łącznie ok. 274 mld PLN, w tym z FWSZ 130 mld PLN i z budżetu państwa (PMT, PZŚM i KPO) 144 mld PLN. Natomiast całkowity budżet dostępny dla AU w tych latach można szacować na ok. 400 mld PLN, w tym z FWSZ do 248 mld PLN i z budżetu państwa (PMT, PZŚM) blisko 152 mld PLN.

  W latach 2025-2028 na modernizację techniczną Wojska Polskiego AU posiadać będzie zatem szacunkowo ok. 126 mld PLN wolnych środków, w tym z FWSZ do 118 mld PLN, a z budżetu państwa (PMT, PZŚM) zaledwie 8 (!) mld PLN. Należy przy tym pamiętać, że plan budżetu z FWSZ dotąd był realizowany na poziomie jedynie 51-72%. Zatem budżet AU dostępny w ramach FWSZ może realnie wynosić nawet tylko 60-85 mld PLN (jeśli przyjmiemy wykonanie planu wydatków FWSZ na dotychczasowym poziomie). Nawet jeśli realnie wolne środki AU będą nieco wyższe od przedstawionego szacunku, to nadal będą to kwoty dramatycznie niskie w stosunku do pozostałych do zakontraktowania potrzeb modernizacyjnych Wojska Polskiego, w szczególności w części z budżetu państwa (PMT i PZŚM). Oznacza to ryzyko ograniczenia przede wszystkim zamówień kierowanych do polskiego przemysłu obronnego.

Modernizacja techniczna Wojska Polskiego to proces ciągły. Nie można go zakończyć, czy przerwać po kilku latach zwiększonych zakupów. Lista potrzeb które dotąd nie doczekały się podpisania umów na dostawy jest długa i wymaga zaangażowania znacznych środków finansowych. Przykładem może być tu modernizacja wielozadaniowych samolotów bojowych F-16. Fot. Piotr Łysakowski.

Potrzeby modernizacyjne Wojska Polskiego

 Realizowane obecnie przez AU ponad 470 umów o łącznej wartości ponad 560 mld PLN zapewnią istotną poprawę zdolności Wojska Polskiego, a ich efektem już są i będą kolejne dostawy znacznych ilości SpW i amunicji. Niestety, nie zaspokajają one wszystkich potrzeb. Wynika to z niedofinansowania Sił Zbrojnych RP przez okres ostatnich trzech dekad, SpW i amunicji przekazanych Ukrainie, ale także planów związanych ze zwiększeniem wielkości polskiej armii (pod względem liczby jednostek, liczby żołnierzy, liczby SpW oraz potrzebnych środków bojowych, w tym amunicji). Choć plany dotyczące potrzeb wieloletnich wojska są niejawne, to w sferze publicznej wielokrotnie podawano część z nich (w tym np. zakres umów ramowych). Obejmują one szereg programów i zadań. Najważniejsze z nich, dla których dotąd nie podpisano umów wykonawczych na dostawy wymieniono poniżej:

• sprzęt towarzyszący dla wieloprowadnicowych wyrzutni rakietowych (WWR) Homar-K, w tym m. in. 324 egz. Artyleryjskich Wozów Amunicyjnych i 132 egz. Artyleryjskich Wozów Dowodzenia;  
• Systemy Pasywnej Lokalizacji (SPL);
• podwozia specjalne do przewozu rakiet, mobilne węzły łączności MCC i kabiny dowodzenia dla II fazy programu Wisła;
• mobilne węzły łączności MCC i kabiny dowodzenia dla programu Narew;
• 820 czołgów K2/K2PL z wozami towarzyszącymi;
• 94 KTO Rosomak-L z wieżą ZSSW-30;
• 56 armatohaubic samobieżnych Krab wraz ze sprzętem towarzyszącym (DMO Regina);
• 903 szt. bojowych wozów piechoty Borsuk;
• 341 szt. wozów specjalistycznych na podwoziu bwp Borsuk;
• 700 szt. ciężkich bojowych wozów piechoty CBWP;
• 374 zestawy BSP FlyEye;
• satelity mikroSAR;
• 46 radarów Sajna;
• 22 zestawy komponentu C-UAS dla systemu Pilica+;
• 17 zestawów radarów dalekiego zasięgu Warta;  
• 32 wielozadaniowe samoloty bojowe F-35/F-15/Eurofighter; 
• 32 śmigłowce wielozadaniowe S-70i Black Hawk lub inne podobnej klasy;
• ciężkie śmigłowce CH-47;
• 4-8 śmigłowców pokładowych ZOP Kormoran;
• 24 śmigłowce szkolne (wraz z systemem szkolenia);
• nowe śmigłowce CSAR dla Wojsk Lądowych, Sił Powietrznych i Marynarki Wojennej;
• nowe śmigłowce dla Powietrznej Jednostki Operacji Specjalnych;
• 4 kolejne śmigłowce ZOP AW101;
• 3 samoloty kompleksowego rozpoznania Płomykówka;
• 2-4 nowe samoloty wczesnego ostrzegania radiolokacyjnego;
• 25 pojazdów saperskich M1150 ABV;
• niszczyciele  czołgów Ottokar-Brzoza;
• 308 szt. AHS K9 wraz ze sprzętem towarzyszącym;
• 486 szt. WWR Homar-A;
• 1000 szt. nowych KTO Serwal;  
• 258 szt. transporterów rozpoznawczych LOTR Kleszcz; 
• 3 szt. okrętów podwodnych nowego typu Orka;
• modernizacja MLU 48 szt. wielozadaniowych samolotów bojowych F-16;
• 8 ciężkich samolotów transportowych;
• 3 morskie samoloty patrolowe zdolne do zwalczania okrętów podwodnych i nawodnych Rybitwa;
• 4 wielozadaniowe samoloty transportowo-tankujące MRTT Karkonosze;
• 8 średnich samolotów transportowych Drop;
• przeciwlotniczy system rakietowy krótkiego zasięgu WPiZ Sona;
• system do zwalczania z powietrza bezzałogowych systemów powietrznych, w tym przy wykorzystaniu własnych BSP kr. Nida;
• BSP klasy MALE Zefir;
• BSP klasy taktycznej średniego zasięgu Gryf;
• KMO moździerzy samobieżnych M120G Rak na podwoziu gąsienicowym;
• rakiety dla systemów Homar-K i Homar-A;  
• programy indywidulanego wyposażenia żołnierza Szpej/Tytan;  
• 2 okręty hydrograficzne Hydrograf;
• morskie bezzałogowe systemy zwalczania min Kijanka;
• okręt wsparcia logistycznego Bałtyk;
• okręt wsparcia działań połączonych Marlin;
• zbiornikowiec paliwowy Supply;
• dozbrojenie okrętu ORP „Ślązak”;
• brzegowe radary obserwacji nawodnej i celów niskolecących dla Brzegowego Systemu Obserwacji (BSO);
• mobilne trójwspółrzędne radary brzegowe MTRB do wykrywania i śledzenia celów nawodnych i powietrznych kr. Reda;
• 3 parki pontonowe PFM (Pont Flottant Motorisé /Motorized Floating Bridge);
• mosty szturmowe;
• mosty MS-40 Daglezja-S;
• pojazdy minowania narzutowego na podwoziu gąsienicowym Baobab-G;
• mobilne moździerze/haubice kal. 105 mm kr. Tułacz;
• kolejne Lekkie Pojazdy Legwan;
• radiolokacyjne zestawy rozpoznania artyleryjskiego Liwiec 2;
• bomby kierowane satelitarnie KGGB (Korean GPS Guided Bomb);
• 421 pocisków manewrujących AGM-158B/B-2 JASSM-ER;
• 300 pocisków rakietowych powietrze-powietrze AIM-120 AMRAAM;
• ok. 150 przeciwradiolokacyjnych pocisków rakietowych powietrze-ziemia AGM-88G AARGM-ER;
• lotnicze, manewrujące pociski rakietowe do zwalczania obiektów nawodnych Joint Strike Missile (JSM);
• urządzenia radiolokacyjne wspomagania lądowania Ground Control Approach GCA-2020;
• miny,
• amunicja.

  Trzeba przy tym podkreślić, że to jedynie część potrzeb modernizacyjnych Wojska Polskiego, o których informowano publicznie. Powinny one zostać zrealizowane (lub choć zamówione) w okresie najbliższej dekady. Łączna ich wartość (po aktualnych cenach) została oszacowana przez autora na ponad 650 mld PLN. Jeśli potrzeby te podzielimy na 10 lat, to wyniosą one 65 mld PLN rocznie. W okresie lat 2025-2028 powinna to być zatem proporcjonalnie kwota ok. 260 mld PLN. Tymczasem, wolne środki dostępne dla AU w tym okresie to łącznie maksymalnie 126 mld PLN. Tylko wymienione potrzeby przekraczają zatem ponad dwukrotnie dostępny budżet. Do tego, jeśli plan wydatków FWSZ nie zostanie wykonany w pełni, to sytuacja będzie jeszcze gorsza i pieniędzy może wystarczyć na jedynie 30% potrzeb. Oczywiście, realizację wymienionych zadań można w części przesunąć na okres po 2028 roku lub wydłużyć czas dostaw (a zatem i płatności), ale będzie to oznaczało spowolnienie procesu unowocześnienia polskiej armii w sytuacji rosnących zagrożeń.

Co po 2028 roku?

  Może nie ma się czym martwić, bowiem po 2028 roku budżet obronny będzie coraz wyższy, a koszty dotąd zawartych umów już tak bardzo nie będą go obciążały? Niestety, jest to mało prawdopodobne, bowiem w tym okresie zajdzie koniczność spłaty zadłużenia FWSZ z części 29 budżetu państwa. Na koniec 2024 roku to zadłużenie wynosiło 45 mld PLN, ale w 2028 roku ma osiągnąć już poziom 270 mld PLN. W 2025 roku koszty: odsetek, prowizji i spłaty zadłużenia FWSZ mają wynosić ok. 10 mld PLN, ale po 2028 roku mogą stanowić znaczący procent wydatków obronnych, w części którą można przeznaczyć na inwestycje, w tym modernizację techniczną. Dodatkowo rosnąca liczebność Wojska Polskiego będzie miała wpływ na wzrost kosztów bieżących, co także spowoduje, że dostępność środków na inwestycje będzie mniejsza.

  Dalszy wzrost zadłużenia FWSZ do niedawna był także ograniczany przez procedurę nadmiernego deficytu, jaką została objęta Polska przez Komisję Europejską (KE). Już w 2024 roku były widoczne tego symptomy. O ile we wrześniu 2023 roku w „Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2024-2027” zadłużenie FWSZ w 2027 roku było planowane jeszcze na poziomie 314,6 mld PLN, to w przyjętej we wrześniu 2024 roku wersji tego dokumentu na lata 2025-2028, zadłużenie FWSZ w 2027 roku było planowane już tylko na 247,8 mld PLN. To redukcja planu o aż 66,8 mld PLN. Częściowo wynikało to z niewykonania przez planu wydatków FWSZ w latach 2022-2023, a częściowo przyczyną była chęć redukcji zadłużenia w kolejnych latach, aby sprostać wymaganiom KE dotyczącym wyjścia z procedury nadmiernego deficytu. W strategii zarządzania długiem z 2024 roku napisano o tym nawet wprost: „Prognoza na lata 2025-2028 została przygotowana przy założeniu corocznego dostosowania fiskalnego umożliwiającego przestrzeganie ustalonej ścieżki wydatków netto zgodnie z wymogami rozporządzenia dotyczącego średniookresowych planów budżetowo-strukturalnych oraz założeniami średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego. Ścieżka ta pozwala na zlikwidowanie nadmiernego deficytu (EDP) do 2028 r. oraz zapewnia, że przy braku dalszych działań fiskalnych spełnione są kryteria analizy stabilności długu w średnim terminie […]”. Przyjęta strategia zadłużenia zakłada, że od 2027 roku tempo wzrostu zadłużenia FWSZ będzie malało (co widać w kolumnie „D” tabeli nr 2). W 2026 roku ten wzrost ma być maksymalny (74,1 mld PLN), w 2027 roku będzie mniejszy i wyniesie 58,9 mld PLN, a w 2028 roku został zaplanowany już tylko na 34,6 mld PLN. W praktyce oznacza to, że coraz większe kwoty będą przeznaczane na spłatę zadłużenia FWSZ, a coraz mniejsze na wsparcie modernizacji Wojska Polskiego.

Decyzje Unii Europejskiej dotyczące obronności

  W marcu br. KE przedstawiła Białą Księgę w sprawie obronności europejskiej i planu ReArm Europe/Gotowość 2030. W praktyce to lista życzeń i zaleceń, które dopiero mogą przełożyć się na konkretne decyzje. Z punktu widzenia finansowania potrzeb Sił Zbrojnych RP ważniejsze jest opublikowanie wraz z Białą Księgą dwóch dokumentów, precyzujących elementy planu ReArm Europe.

  Pierwszy z nich, to komunikat KE z 19 marca br. w sprawie „Uwzględnienia zwiększonych wydatków na obronność w ramach Paktu Stabilności i Wzrostu” („Accommodating increased defence expenditure within the Stability and Growth Pact”). Przedstawia on warunki ustalenia „klauzuli wyjścia” z procedury nadmiernego deficytu, z powodu zwiększonych wydatków na obronność. Klauzula taka może pozwolić Polsce na zwiększenie wydatków na obronność, przy jednoczesnym nie wliczania tych zwiększonych nakładów do zadłużenia, które KE uwzględnia podczas analizy występowania nadmiernego deficytu. Dotyczyć to może kwoty do 1,5% PKB danego państwa, licząc w stosunku do pułapu bazowego z 2021 roku. Zgodnie z treścią komunikatu, państwa członkowskie mogą składać wnioski o uruchomienie krajowej „klauzuli wyjścia” w terminie do końca kwietnia 2025 roku. Mechanizm ten może być stosowany w latach 2025-2028, czyli w okresie którego dotyczy niniejsza analiza. W komunikacie zamieszczono także zapis, że przy wykorzystaniu dodatkowych środków wyjętych z procedury nadmiernego deficytu na zakupy nowego SpW lub usług, „państwa członkowskie są proszone o uprzywilejowanie europejskiego przemysłu i dostawców usług, aby zapewnić, że te zwiększone wydatki przyczynią się do autonomii i konkurencyjności Unii Europejskiej, zamiast wzmacniać jakiekolwiek nadmierne zależności”. Jeśli Polska skorzysta z zaproponowanej „klauzuli wyjścia”, to teoretycznie będzie mogła podnieść poziom zadłużenia za cele obronne, czy to poprzez wzrost deficytu budżetowego, w wyniku zwiększenia wydatków w części 29 budżetu państwa, czy też w ramach pozyskania dodatkowych środków zwrotnych z FWSZ. Ze względu na potrzeby Sił Zbrojnych RP i dostępne niewielkie wolne środki na modernizację techniczną w części z budżetu państwa, pierwsza z tych opcji wydaje się bardziej uzasadniona. Przykładowo, podniesienie wydatków na obronność z budżetu państwa z 3,1% PKB w 2025 roku do 4,0% PKB w latach 2026-2028, mogłoby zapewnić w tym okresie dodatkowe 121 mld PLN. Środki te można przeznaczyć np. na zakupy w polskim przemyśle obronnym, co pozwoliłoby na wpisanie się w zalecenia KE o ich wydatkowaniu na zamówienia w przemyśle europejskim. Oczywiście istnieje też obawa, że Polska będzie chciała skorzystać z mechanizmu „klauzuli wyjścia”, pozostawiając obecny, już zwiększony (w stosunku do stanu z 2021 roku) poziom wydatków na obronność, a uzyskany „bufor” wykorzystać do zwiększenia wydatków w innych obszarach budżetu państwa niż obronność…

 Drugi z dokumentów opublikowanych przez KE 19 marca br., to projekt rozporządzenia KE ustanawiający instrument na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy SAFE (Security Action for Europe), który ma zapewnić dostęp do długoterminowych i nisko oprocentowanych pożyczek na cele obronne z budżetem do 150 mld Euro. Polska wstępnie deklaruje, że będzie chciała z instrumentu SAFE pozyskać środki w wysokości ok. 20 mld Euro. Opublikowany projekt rozporządzenia zakłada, że co do zasady, o udzielenie wsparcia z SAFE powinno się ubiegać wspólnie kilka państw z Unii Europejskiej (tj. minimum dwa), ale jest od tej zasady wyjątek. Przez pierwsze 12 miesięcy od wejścia w życie rozporządzenia, o udzielenie wsparcia z SAFE będzie mogło się ubiegać pojedyncze państwo, co z pewnością ułatwi szybkie skorzystanie z tego instrumentu. W ciągu sześciu miesięcy od wejścia w życie rozporządzenia państwo członkowskie, które chce otrzymać pomoc finansową, powinno wysyłać wniosek do KE. Do wniosku musi dołączyć przemysłowy plan inwestycyjny, w którym wskazane zostanie planowane przeznaczenie środków z SAFE, o które dane państwo wnioskuje. Projekt rozporządzenia zakłada, że środki z instrumentu SAFE zostaną przeznaczone na ściśle określone rodzaje wydatków obronnych. Obejmują one pozyskanie:

• amunicji i pocisków rakietowych,
• systemów artyleryjskich,
• małych BSP (bezzałogowych systemów powietrznych) klasy 1, 2 i 3 wg. NATO i systemów zwalczania tych klas BSP,
• systemów ochrony infrastruktury krytycznej,
• systemów cyberbezpieczeństwa,
• systemów wspierających wojskową mobilność,
• systemów obrony przeciwlotniczej i przeciwrakietowej,
• zdolności strategicznych,
• zdolności do ochrony systemów kosmicznych,
• zdolności sztucznej inteligencji,
• systemów walki elektronicznej.

  Po ocenie złożonego wniosku przez KE zawarta zostanie umowa, która określi kwotę pożyczki w Euro, okres jej spłaty i pozostałe szczegółowe warunki wsparcia w ramach instrumentu SAFE. Po podpisaniu umowy, państwo będące jej stroną będzie mogło wnioskować o wypłatę zaliczki w wysokości do 15% wartości udzielonego wsparcia pożyczkowego. Warunkiem wykorzystania środków z instrumentu SAFE będzie finansowanie zadań, których wykonawcami i podwykonawcami są firmy z Unii Europejskiej, z państw należących do Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu i Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EFTA EOG) lub Ukrainy. Do tego koszt komponentów wyprodukowanych w państwach Unii Europejskiej, EFTA EOG lub Ukrainy dla pozyskiwanego SpW musi stanowić minimum 65% łącznej ceny produktu końcowego oraz żaden komponent nie może pochodzić z innego państwa trzeciego, które narusza interesy Unii Europejskiej lub jej państw członkowskich w zakresie bezpieczeństwa i obrony. Jak widać, skorzystanie z instrumentu SAFE będzie miało istotne ograniczenia, ale warunki pożyczek z tego instrumentu będą bardzo korzystne, prawdopodobnie lepsze, niż większość pożyczek dotąd zaciąganych przez BGK na potrzeby FWSZ. Wydaje się zatem oczywiste, że pożyczki z instrumentu SAFE powinny zostać wykorzystane do zapewnienia finansowania umów zawieranych w ramach FWSZ.

  W tym miejscu warto przypomnieć, że z FWSZ finansowane były dotąd przede wszystkim zamówienia pochodzące od zagranicznych wykonawców. Wynikało to głównie z tego, że państwa z których pochodzą ci wykonawcy zapewniały kredytowanie tych zamówień, na warunkach korzystniejszych niż są dostępne na rynku. Poza kilkoma wyjątkami, z FWSZ nie finansowano dotąd na szerszą skalę zamówień udzielanych firmom polskiego przemysłu obronnego. Prawdopodobnie wynikało to z tego, że warunki pożyczek lub obligacji które mógłby pozyskać BGK byłyby gorsze, niż warunki pożyczek lub obligacji pozyskiwanych przez Skarb Państwa na finansowanie deficytu budżetu państwa. Może się jednak okazać, że warunki pożyczek z instrumentu SAFE będą na tyle korzystne, że warto będzie za ich pomocą finansować z FWSZ również zamówienia udzielane polskim firmom. Rezultatem takiego działania może być przesunięcie części kosztów udzielanych zamówień SpW z budżetu państwa do FWSZ w większym stopniu, niż miało to miejsce dotąd. Pozwoli to na lepsze zrównoważenie wykorzystania obu źródeł finansowania polskiego programu zbrojeń.

Dokładność prognozy

  Przedstawiona analiza oparta jest na kilku założeniach dotyczących planów wydatków modernizacyjnych w latach 2025-2028. W rzeczywistości mogą być one nieco odmienne, co będzie miało wpływ na dostępność wolnych środków na kolejne zamówienia SpW i amunicji w tym okresie, przy czym mogą to być różnice zarówno na plus jak i na minus.

  Pierwszym założeniem jest przyjęty w analizie harmonogram planowanych wydatków dla już podpisanych umów i ich wysokości w latach 2025-2028. Opiera się on na znanej wartości umów i latach ich realizacji, ale także na ponoszonych dotąd wydatkach z: FWSZ, PMT i PZŚM. W szacunkach przyjęto, że wydatki dokonywane są w latach planowanych dostaw, z rocznymi transzami o równej wartości. Realnie zazwyczaj tak nie jest, ale przy wielu umowach, takie założenie powinno powodować, że roczne sumy wydatków ze wszystkich umów powinny być zbliżone do płatności planowanych w rzeczywistości. Możliwy błąd w tym zakresie można szacować na maksymalnie +/- 30 mld PLN.

 Drugim założeniem, jest podział tych zamówień na te finansowane z FWSZ oraz z PMT i PZŚM. Opiera się ono o informacje podawane publicznie i uzyskane przez autora z AU. Możliwy błąd w tym zakresie nie powinien przekraczać +/- 10%.

  Trzecie założenie, to prognoza wielkości PKB Polski w latach 2026-2028. Jej podstawą są aktualne dane podawane przez Ministerstwo Finansów. Autor nie podejmuje się oceny realności tej prognozy.

  Czwarte założenie dotyczy przeznaczania na obronność 3,1% PKB Polski w latach 2026-2028. W tym zakresie ewentualne zmiany na plus lub minus mogą mieć duże znaczenie. Jak już wspomniano, jeśli wydatki te wynosiłyby 4% PKB zamiast 3,1% PKB, to przez te 3 lata mogą zapewnić dodatkowe ok. 121 mld PLN.

  Kolejne założenie, to ilość środków przeznaczanych z części 29 budżetu państwa na modernizację techniczną. Przyjęty wskaźnik 42% może być realnie niższy, m.in. ze względu na planowany wzrost liczebności Wojska Polskiego i podwyżki uposażeń dla żołnierzy. Gdyby ten wskaźnik przyjąć na poziomie 40%, to środki dostępne na modernizację techniczną w latach 2026-2028 byłyby o ok. 8 mld PLN niższe.

  Następnym założeniem jest przeznaczenie dla AU 84% łącznego budżetu w ramach PMT i PZŚM w latach 2026-2028. Realnie może to być niższa wartość, np. jeśli zaczną rosnąć koszty utrzymania dotąd zakupionego i dostarczonego SpW.  Gdyby ten wskaźnik zmniejszyć do poziomu 80%, to środki dostępne na modernizację techniczną w latach 2026-2028 dla AU byłyby o ok. 6 mld PLN niższe.

  Jeszcze jednym założeniem jest określenie jaki procent sumy kwot wpłacanych z budżetu państwa do FWSZ i przyrostu zadłużenia FWSZ będzie przeznaczany na finansowanie procesu modernizacji technicznej (na cele PRSZ), a jaki na: prowizje, odsetki i spłaty kapitału FWSZ. W niniejszej analizie przyjęto, że będzie to 91,3%, czyli analogicznie do wartości tego wskaźnika w latach 2024-2025. Realnie to może być jednak mniej, ze względu na rosnące zadłużenie FWSZ, a zatem i rosnące koszty jego obsługi. Gdyby ten wskaźnik zmniejszyć do poziomu 85%, to środki dostępne na modernizację techniczną w latach 2026-2028 z FWSZ byłyby o ok. 13 mld PLN niższe.

 Ostatnim (bardzo optymistycznym) założeniem jest przyjęcie, że budżet zaplanowany z FWSZ w latach 2025-2028 na cele PRSZ zostanie wykonany w 100%. Gdyby to wykonanie wyniosło jednak np. 65,3%, tak jak w 2024 roku, to dostępne z tego źródła środki mogą być mniejsze o aż ok. 86 mld PLN.

  Jak widać, największy wpływ na dokładność niniejszej analizy będzie miała poniesiona (a nie planowana) wysokość wydatków na obronność w odniesieniu do PKB Polski oraz poziom wykonania planu wydatków FWSZ w latach 2025-2028. W stosunku do kwot oszacowanych w niniejszej analizie, wzrost nakładów na obronność w części z budżetu państwa ponad 3,1% PKB może zapewnić istotnie wyższe środki na kolejne kontrakty modernizacyjne, natomiast ich poziom może poważnie obniżyć brak pełnego wykonania planu wydatków FWSZ.

Efektywność wydatków

  Pisząc o wydatkach na modernizację techniczną nie można pominąć tematu ich efektywności. Pierwszą kwestią jest planowana docelowa wielkość Wojska Polskiego. Przyjęty w 2022 roku „Model 2035” rozwoju Sił Zbrojnych RP do 2035 roku zakładający posiadanie m.in. 300 tys. żołnierzy (zawodowych, Terytorialnej Służby Wojskowej i Dobrowolnej Zasadniczej Służby Wojskowej), 6 dywizji ogólnowojskowych, 6 brygad rakiet, 10 eskadr lotnictwa taktycznego, 3 fregat i 3 okrętów podwodnych) generuje konkretne potrzeby dotyczące liczby zamawianego SpW danego rodzaju. Pod te docelowe potrzeby określone w: PRSZ, PMT i PZŚM dokonywane są przez AU zakupy SpW. W ocenie autora te potrzeby są zawyżone w stosunku do dostępnego budżetu. W efekcie dla części zdolności Wojska Polskiego zamawia się zbyt wiele SpW, a dla innych zdolności tego SpW brakuje, bowiem na jego zakup nie ma już wystarczających środków finansowych. Jako przykłady można wskazać planowany zakup setek wieloprowadnicowych wyrzutni rakietowych Homar czy 96 śmigłowców uderzeniowych Apache, przy jednoczesnym braku środków na zamówienie dużej liczby nowych bojowych wozów piechoty Borsuk (zamówiono jedynie 111 wozów przy potrzebach przekraczających 1300 egzemplarzy), czy też na nowe okręty podwodne.   

  Zawyżone w stosunku do możliwości budżetowych plany rozwoju Sił Zbrojnych RP (lub też zbyt niskie nakłady w odniesieniu do tych planów rozwojowych) powodują, że w wyniku wzrostu liczebności wojska rosną koszty bieżące jego funkcjonowania, co ogranicza możliwość ponoszenia nakładów na wydatki majątkowe, w tym na zakupy nowego SpW i amunicji. Brak równowagi w tym zakresie może spowodować, że będziemy posiadali armię liczną, ale słabo wyposażoną, albo też armię dobrze wyposażoną, ale jej liczebność nie pozwoli na obronę terytorium całego kraju.

  Trzecia kwestia to w większości przypadków rezygnacja z konkurencyjnych postępowań na dostawy SpW i amunicji pod pretekstem „wojny już za 3 lata”. O ile na początku 2022 roku przy wizji szybkiej porażki Ukrainy można było to usprawiedliwić, to obecnie powinno się w większym stopniu prowadzić postępowania konkurencyjne, w szczególności w odniesieniu do zagranicznych wykonawców. Konkurencja w tym zakresie z całą pewnością zapewniałaby korzystniejsze warunki zakupu, w tym niższe ceny zamawianego SpW oraz szerszy zakres transferu technologii do polskiego przemysłu. W sytuacji zawsze ograniczonych środków budżetowych, rezygnacja z dążenia do uzyskania najkorzystniejszych warunków dla zamawiającego jest niegospodarnością. Oczywiście w tym celu zapewne warto dostosować lub przygotować specjalne przepisy prawa dotyczące prowadzenia tego rodzaju postępowań, aby prowadzić je sprawniej niż jest to możliwe przy wykorzystaniu Prawa zamówień publicznych. Przepisy takie powinny uwzględniać w kryteriach wyboru ofert nie tylko cenę, ale także transfer technologii do polskiego przemysłu, zarówno w zakresie współprodukcji, jak i udziału polskich firm w kosztach eksploatacji dostarczonego SpW.

  Czwarta kwestia to udział polskiego przemysłu obronnego w dokonywanych zakupach SpW i amunicji oraz we wsparciu eksploatacji tego SpW. Jak już wspomniano, spośród 467 umów realizowanych przez AU na dzień 31 grudnia 2024 roku o łącznej wartości wieloletniej ok. 540 mld PLN, z podmiotami polskiego sektora obronnego było realizowanych 235 umów o wartości ok. 198 mld PLN (tj. 37%). Oznacza to, że 63% wydawanych przez AU środków na modernizację techniczną będzie wspierało rozwój gospodarczy innych państw, a nie polskiej gospodarki. Biorąc pod uwagę, że koszt zakupu stanowi zazwyczaj jedynie ok. 30% łącznych kosztów cyklu życia LCC (Life Cycle Cost) w całym okresie eksploatacji SpW, z tytułu już zawartych przez AU umów do zagranicznych wykonawców może trafić kwota nawet ponad biliona złotych. Są to już na tyle duże pieniądze, że ich wydatkowanie w kraju może istotnie przekładać się na wzrost gospodarczy i uzyskiwany przez Polskę PKB. Oczywiście nie wszystko można zamówić w polskim przemyśle obronnym, bowiem nie posiada on zdolności do produkcji każdego rodzaju SpW potrzebnego dla Wojska Polskiego, ale rozwój tego przemysłu powinien być traktowany bardziej priorytetowo niż dotychczas. Zamawianie w polskim przemyśle może czasami wiązać się z wyższymi kosztami zakupu (ze względu na mniejszą skalę produkcji niż w firmach zagranicznych), ale może to być rekompensowane późniejszymi niższymi kosztami na etapie eksploatacji oraz pozytywnym wpływem na polską gospodarkę. W tym zakresie warto jednak wskazać, że przy obecnym stanie prawnym AU ma ograniczone narzędzia do wspierania rozwoju polskiego przemysłu obronnego, poza udzieleniem mu zamówień na dostawy. Takie narzędzia, jak Fundusz Inwestycji Kapitałowych (FIK) czy tworzony Fundusz Bezpieczeństwa i Obronności (FBiO) powinny być łatwiej dostępne dla krajowych firm zbrojeniowych.

  Poważnym zagrożeniem dla nich może być natomiast opublikowana w Białej Księdze Unii Europejskiej wytyczna „wzywająca państwa członkowskie do zaprzestania powoływania się na art. 346 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, aby uniknąć stosowania dyrektywy w sprawie zamówień publicznych (2009/81/WE), a tym samym osłabiania wspólnego rynku obrony; wzywa Komisję do przeglądu dyrektyw w sprawie transferu produktów związanych z obronnością i zamówień w dziedzinie obronności, a także dyrektywy w sprawie transferów produktów związanych z obronnością we Wspólnocie (2009/43/WE) w celu wzmocnienia wspólnego rynku obronnego i wprowadzenia elastyczności w sytuacjach kryzysowych takich jak ta, z którą mamy obecnie do czynienia”. Jeśli w rezultacie tej wytycznej dokonane zostaną zmiany w przepisach prawa Unii Europejskiej istotnie ograniczające możliwość stosowania art. 346 „Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”, może to spowodować, że kierowanie zamówień do polskiego przemysłu obronnego mimo występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa nie będzie możliwe, bez przeprowadzenia postępowania do udziału w którym będą dopuszczone również inne firmy z Unii Europejskiej. Można mieć uzasadnione wątpliwości, czy polskie firmy będą w stanie sprostać takiej konkurencji, a jeśli nie będą, może to doprowadzić do ich upadłości.

Wnioski

  Zawarte dotąd przez AU umowy na dostawy SpW i amunicji stanowią istotne obciążenie dla budżetu na modernizację techniczną Sił Zbrojnych RP w latach 2025-2028. To na ich finansowanie przeznaczana będzie większa część dostępnego w tym okresie dla AU budżetu (szacunkowo ok. 68%), przy czym w przypadku budżetu z FWSZ będzie to ok. 52% (zakładając pełne wykonanie planu FWSZ), a w ramach PMT i PZŚM aż 95%.

  Z przeprowadzonych szacunków wynika, że w latach 2025-2028 na finansowanie zakupów SpW i amunicji AU może posiadać maksymalnie ok. 126 mld PLN wolnych środków, w tym do 118 mld PLN z FWSZ i zaledwie ok. 8 mld PLN z budżetu państwa (w ramach PMT i PZŚM). Jeśli do tego plan wydatków FWSZ nie zostanie w pełni zrealizowany (co wydaje się dość prawdopodobne), to dostępne wolne środki z FWSZ będą jeszcze niższe. Nawet jeśli szacowane powyżej kwoty realnie będą nieco wyższe, to nadal pozostaną dramatycznie niskie, w stosunku do pozostałych do zakontraktowania potrzeb sprzętowych i amunicyjnych Wojska Polskiego, w szczególności w części finansowanej z budżetu państwa (PMT i PZŚM). Będzie to oznaczało konieczność ograniczenia przede wszystkim zamówień kierowanych do polskiego przemysłu obronnego, jeśli zamówienia te nie będą mogły zostać sfinansowane z FWSZ.

  Można szacować, że dostępne dla AU wolne środki finansowe w latach 2025-2028 pozwolą zaspokoić jedynie mniej niż 50% potrzeb związanych z dalszymi zamówieniami SpW i amunicji. W rezultacie AU może zawierać kontrakty, w których dostawy (z powodu braku finansowania) będą sztucznie przesuwane poza 2028 rok. Nie świadczy to najlepiej o wieloletnim planowaniu wydatków w resorcie obrony narodowej i Sztabie Generalnym Wojska Polskiego. Usprawiedliwieniem może tu być jedynie chęć jak najszybszej odbudowy potencjału sprzętowego i amunicyjnego Wojska Polskiego, po dokonanych w latach 2022-2025 darowiznach dla sił zbrojnych Ukrainy.

  Przeznaczenie jedynie 3,1% PKB Polski na wydatki obronne z budżetu państwa, przy obowiązku spłaty z tego budżetu zadłużenia FWSZ, w ocenie autora uniemożliwia rozwój Sił Zbrojnych RP do zakładanej wielkości („Modelu 2035”), przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu nowoczesności SpW i niezbędnych zapasów amunicji. A to właśnie nowoczesne wyposażenie Sił Zbrojnych RP (wraz z lepszym wyszkoleniem) powinny rekompensować przewagę liczebną potencjalnego przeciwnika. Co z tego, że na 2025 rok zaplanowano na obronność wydatki na poziomie 4,7% PKB Polski, w tym 3,1% PKB z budżetu państwa (z części 29 i działu 752) i 1,6% PKB ze środków zwrotnych FWSZ, jeśli w kolejnych latach zadłużenie FWSZ i tak trzeba będzie spłacać z części 29 budżetu państwa? Takie rozwiązanie nie zapewnia realnego zwiększenia nakładów na obronność w perspektywie wieloletniej.

  Aby nastąpiło realnie zwiększenie wydatków na obronność, muszą wzrosnąć nakłady w ramach części 29 budżetu państwa „Obrona narodowa” istotnie powyżej obecnych 3,1% PKB Polski, lub spłata zadłużenia FWSZ powinna odbywać się spoza części 29 budżetu państwa, np. w ramach części 79 budżetu państwa „Obsługa Długu Skarbu Państwa”.

  Sytuację związaną z zapewnieniem zwiększonych nakładów na obronność może poprawić skorzystanie z mechanizmu „klauzuli wyjścia” z procedury nadmiernego deficytu oraz pozyskanie środków zwrotnych z instrumentu SAFE. Oba rozwiązania zostały zaproponowane w marcu br. przez KE. Pierwsze z nich może podnieść maksymalny limit zadłużenia FWSZ lub deficytu budżetu państwa na cele związane z obronnością, bez narażenia Polski na skutki procedury nadmiernego deficytu, a drugie może zapewnić źródło pożyczek dla FWSZ udzielonych na korzystnych warunkach, które powinny zostać wykorzystane m.in. na finansowanie zamówień kierowanych do polskiego przemysłu obronnego. Warto przy tym pamiętać, że oba rozwiązania choć są korzystne, to nie zastąpią potrzeby realnego zwiększenia nakładów na obronność z budżetu państwa ponad obecny poziom 3,1% PKB (lub zapewnienie spłaty zadłużenia FWSZ spoza części 29 budżetu państwa).

  Podnoszenie wydatków na obronność w obecnej sytuacji zagrożeń dla bezpieczeństwa Polski jest koniecznością, ale ich nadmierny poziom będzie miał negatywny wpływ na utrzymanie wzrostu gospodarczego. Dlatego poza wielością nakładów na wojsko, ważna jest również ich efektywność. W tym zakresie warto ponownie przeanalizować, czy docelowa liczebność i planowane struktury organizacyjne Wojska Polskiego oraz związane z tym potrzeby zakupowe SpW i amunicji określone w „Modelu 2035” Sił Zbrojnych RP i dokumentach planistycznych (w tym m.in.: PRSZ, PMT, PZŚM) są realne do sfinansowania oraz czy są dostosowane do aktualnych i przyszłych zagrożeń (a nie do zagrożeń z przeszłości). Bez tego nie da się zbudować wszystkich potrzebnych zdolności polskiej armii, bowiem na część z nich zabraknie pieniędzy. Ponieważ zwiększanie liczebności Wojska Polskiego w czasie pokoju kosztuje i proporcjonalnie wpływa na zmniejszenie dostępności środków na inwestycje, należy tu zachować racjonalne proporcje. Niby jest to oczywiste, ale czasami słuchając wypowiedzi polityków i części generałów można mieć co do tego wątpliwości.

  Mówiąc o efektywności wydatków na modernizację techniczną nie można zapominać o udziale polskiego przemysłu obronnego w realizacji zamówień zarówno na etapie dostaw SpW i amunicji, jaki i na etapie późniejszej eksploatacji. Ten udział powinien systematycznie rosnąć, tak aby ponoszone wydatki na obronność przekładały się także na wzrost polskiej gospodarki. Aby było to możliwe, konieczny jest szereg działań, do których można zaliczyć m.in:

• Przeprowadzenie dalszej konsolidacji i usprawnienia zarządzania firmami wchodzących w skład Polskiej Grupy Zbrojeniowej, być może z dopuszczeniem częściowej prywatyzacji (np. poprzez sprzedaż akcji, ale w ilościach zapewniających nadal udział większościowy po stronie Skarbu Państwa).
• Dokonanie zmian w przepisach prawa, które ułatwią budowę i utrzymanie krajowego potencjału przemysłowo-obronnego, w zgodzie z przepisami prawa zamówień publicznych i o pomocy publicznej obowiązującymi w Unii Europejskiej.
• Zapewnienie wyższych środków na współfinansowanie prac badawczo-rozwojowych w zakresie obronności i usprawnienie procesu ich: zlecania, nadzoru i rozliczania.
• Zapewnienie niezbędnych środków finansowych na wsparcie inwestycji mających na celu szybkie zwiększenie zdolności produkcyjnych firm polskiego przemysłu obronnego.
• Wykorzystywanie w jak najszerszym zakresie mechanizmów: offsetu, transferu technologii, transferu wiedzy, pozyskiwania licencji i włączania polskich firm w łańcuch poddostawców, przy udzielaniu zamówień zagranicznym wykonawcom.
• Dokonanie zmian prawno-organizacyjnych w funkcjonowaniu AU, w tym zwiększenie jej zasobów osobowych, dostosowując możliwości tej instytucji do zwiększonych zamówień i wspierania działań mających na celu budowę i utrzymanie krajowego potencjału przemysłowo-obronnego.

  Ponieważ zagrożenia dla bezpieczeństwa Polski niestety systematycznie rosną oraz konieczna jest odbudowa potencjału Sił Zbrojnych RP ze względu na przekazanie dużej części (szacunkowo nawet 30%) posiadanego SpW i amunicji wojskom ukraińskim, przyspieszony proces transformacji Wojska Polskiego powinien pozostać dla polityków oraz całego polskiego społeczeństwa priorytetem i nie można go odkładać na później. Wymaga on jednak zapewnienia realnych nakładów finansowych, których poziom w kolejnych latach bez dodatkowych działań rządzących może być niewystarczający w stosunku do potrzeb. Jednocześnie należy zadbać, aby ponoszone wydatki na obronność były bardziej efektywne niż dotąd.

Tomasz Dmitruk

Wykaz użytych skrótów:

AU – Agencja Uzbrojenia

BGK – Bank Gospodarstwa Krajowego

FWSZ – Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych

KE – Komisja Europejska

KPO - Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności

PKB – Produkt Krajowy Brutto

PMT – Plan Modernizacji Technicznej

PRSZ – Program rozwoju Sił Zbrojnych

PZŚM – Plan Zakupu Środków Materiałowych

SAFE – instrument Security Action for Europe planowany przez KE

SpW – Sprzęt wojskowy i uzbrojenie

• Tweet