• Tweet

Czy wydatki na zbrojenia przyspieszą wzrost gospodarczy w Polsce? Komentarz.

     W dniu 14 listopada br. Credit Agricole Bank Polska S.A. przekazał swoim klientom i wybranym mediom analizę pt. „Czy wydatki na zbrojenia przyspieszą wzrost gospodarczy w Polsce?”. Analiza ta stanowi próbę podsumowania planowanych wydatków państwa, przeznaczonych na modernizację techniczną polskich Sił Zbrojnych w latach 2022-2035, oraz ocenę ich wpływu na kształtowanie się perspektyw gospodarczych w Polsce. W zamieszczonym poniżej komentarzu odniosłem się do zawartych w tym dokumencie wniosków oraz przyjętych założeń i metodyki opracowania analizy.

W latach 2022-2035 wydatki na zakupy sprzętu wojskowego dla polskiego wojska mogą przekroczyć kwotę 800 mld PLN. Trudno się zatem dziwić, że stają się one również przedmiotem analiz instytucji finansowych. Na zdjęciu lekkie samoloty bojowe FA-50 zamówione przez Polskę w br. w liczbie 48 egzemplarzy za kwotę ok. 17,4 mld PLN brutto. Fot. ROKAF.

  Już na początku analizy autorzy (zespół pod kierunkiem Głównego Ekonomisty banku Jakuba Borowskiego) stwierdzają, że „trudnością w przygotowaniu analizy […] jest brak publicznie dostępnych usystematyzowanych informacji pochodzących od Ministerstwa Obrony Narodowej, które pozwalałyby precyzyjnie podsumować planowane wydatki na modernizację techniczną Sił Zbrojnych”. Jest to niewątpliwie trafny wniosek.

Analizę dokonano dla lat 2022-2035, czyli dla okresu zbieżnego z okresem planistycznym przyjętym w niejawnym dokumencie „Program Rozwoju Sił Zbrojnych na lata 2021-2035” oraz będącego jego pochodną „Planie Modernizacji Technicznej na lata 2021-2035” (PMT). Niejawność tych dokumentów jest jedną z głównych przyczyn braku „publicznie dostępnych usystematyzowanych informacji” dotyczących planowanych wydatków na zakupy sprzętu wojskowego.

W analizie skoncentrowano się na planowanych wydatkach rzeczowych które są przedmiotem już podpisanych umów, ale także dopiero planowanych programów pozyskania sprzętu wojskowego, których uruchomienie zapowiedziano publicznie. W rezultacie powstała tabela zwierająca 64 zadania związane z nabyciem różnych rodzajów sprzętu wojskowego z szacunkową ich wartością oraz przewidywanym harmonogramem płatności do 2021 roku i na lata 2022-2035. Skoncentrowano się przy tym na zadaniach których budżet przekracza kwotę 100 mln PLN, pomijając te o mniejszej wartości. Łączną wartość wszystkich 64 zadań oszacowano na 539,3 mld PLN.

Tabela „Planowane zakupy uzbrojenia – perspektywa do końca 2035 roku” stanowiła najważniejszy materiał źródłowy do przeprowadzonej przez bank Credit Agricole analizy finansowej. Źródło: Credit Agricole Bank Polska S.A.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że realizację 61 z wymienionych zadań nadzoruje Agencja Uzbrojenia, a tylko trzech („Modernizacja T-72”, „Trałowce 207P i 207M” i „Orkan”) Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych (IWspSZ). W rzeczywistości, zadań związanych z zakupami, modernizacjami i remontami sprzętu wojskowego nadzorowanych i finansowanych przez IWspSZ są dziesiątki, choć ich wartości są zazwyczaj niższe, niż największych zakupów dokonywanych przez Agencję Uzbrojenia.  

Dodatkowo, autorzy pokusili się o próbę oceny, jaka część planowanych wydatków zostanie zrealizowana na rzecz polskich firm. Łącznie jest to kwota 137,7 mld PLN, co stanowi 26% całkowitej wartości wszystkich wymienionych w zestawieniu zadań. Do tej oceny przyjęto, że wydatek trafi do polskich firm, jeśli to krajowy podmiot będzie stroną umowy lub głównym wykonawcą danego zadania. Nie analizowano przy tym możliwej struktury podwykonawców. Dla umów już podpisanych ustalenie takiej struktury byłoby zadaniem trudnym, a dla zadań planowanych, praktycznie niemożliwym.  

Przejdźmy do oceny zebranych danych. Wszystkie wymienione zadania są faktycznie realizowane lub planowane. Ich łączne szacunkowe wartości również zostały dość poprawnie określone, choć dla kilku zadań odniesiono się tylko do części planowanego zakresu. Tak jest np. dla zadań: „C4ISR”, „Obserwator”, „Symulatory i trenażery”, „CYBERMIL 2.0”, „Rosomak”, czy „ZSSW-30” których realna wartość będzie znacząco większa od kwot podanych w przygotowanym zestawieniu.

Z istotnymi błędami zaprezentowano natomiast szacunkowy harmonogram płatności dla części zadań. Chodzi tu głównie o duże, planowane dopiero do wykonania programy o wartości kilkunastu lub kilkudziesięciu miliardów złotych. Będą one w większości realizowane i finansowane znacznie dłużej niż przedstawiono, a część ich wartości może doczekać się płatności dopiero po 2035 roku.

Wykres „Planowane zakupy uzbrojenia (mld PLN)” zamieszczony w analizie banku Credit Agricole. Ze względu na błędne oszacowanie harmonogramów realizacji części zadań modernizacyjnych oraz nie uwzględnienie możliwych źródeł finansowania wartości w nim przedstawione istotnie odbiegają od rzeczywiście planowanych. Źródło: Credit Agricole Bank Polska S.A.

Przykładem niech będzie program Narew, o łącznej wartości oszacowanej dość poprawnie na 60 mld PLN. Płatności rozdzielono tu na lata 2024-2029 po 10 mld PLN rocznie. Realnie harmonogram płatności tego programu może być rozciągnięty nawet na ponad 10 lat i wykraczać poza 2035 rok. Planując dostawy należy bowiem uwzględnić możliwości absorpcji nowego sprzętu przez wojsko. Często aby został on przyjęty w planowanej ilości muszą dopiero powstać nowe jednostki wojskowe, co oznacza konieczność budowy infrastruktury oraz znalezienia i przeszkolenia odpowiedniej liczby żołnierzy do obsługi tego sprzętu, co wymaga czasu. Również możliwości produkcyjne wykonawców są ograniczone co powoduje, że tego rodzaju programy mają charakter wieloletni, często przekraczający okres jednej dekady.

Przyjęta metodyka może prowadzić do błędnego wniosku, że największe wydatki nastąpią w latach 2024-2026, a następnie będą one już istotnie spadały. Realnie wydatki budżetowe na zakup nowego sprzętu powinny systematycznie rosnąć aż do 2035 roku wraz ze wzrostem środków które będą dostępne na ten cel.

Tu dochodzimy do innej istotnej kwestii. W analizie skoncentrowano się na planowanym zakresie rzeczowym zakupów sprzętu wojskowego i jego wycenie, pomijając szerszą analizę możliwych źródeł finansowania tych zakupów oraz dostępności środków na ten cel (opisano jedynie, że jednym ze źródeł finansowania będzie Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych wskazując planowany przyrost jego zadłużenia). W rezultacie w zakresie możliwych wydatków na zakupy sprzętu wojskowego w latach 2022-2035 nie przedstawiono pełnego obrazu, a jedynie jego część.

Wydatki na ten cel mają pochodzić z dwóch źródeł:

• Planu Modernizacji Technicznej (PMT) – środki wydatkowane w ramach części 29 budżetu państwa „Obrona narodowa”, w latach 2022-2035 szacowane przez Ministerstwo Obrony Narodowej na kwotę 649 mld PLN;
• Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ) – środki pozabudżetowe planowane do pozyskania z wielu źródeł określonych w ustawie o obronie Ojczyzny, głównie z tytułu emisji obligacji lub innych mechanizmów dłużnych.

Jak słusznie przedstawiono w analizie banku Credit Agricole, zgodnie ze „Strategią zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2023-2026”, zadłużenie FWSZ w latach 2022-2026 ma osiągnąć poziom 194,2 mld PLN. Będą to środki które można dodatkowo przeznaczyć na finansowanie zadań związanych z zakupami sprzętu wojskowego. Część z tych środków będzie jednak należało również wydatkować na spłatę odsetek od wyemitowanych obligacji lub zaciągniętych przez FWSZ kredytów. Licząc dla oprocentowania 8,25% z jakim planowano wyemitować pierwsze obligacje FWSZ przez Bank Gospodarstwa Krajowego, koszty koniecznych do wypłaty odsetek w latach 2023-2026 mogą sięgnąć kwoty 25,7 mld PLN.

Środki planowane do wydatkowania w ramach PMT na lata 2022-2023 zostały precyzyjnie określone w ustawach budżetowych (w 2023 roku w projekcie ustawy budżetowe). W 2022 roku ma to być kwota 16,4 mld PLN, a w 2023 roku 27,3 mld PLN. W obu przypadkach będą to nakłady w wysokości 28% łącznych planowanych wydatków na obronność. W analogiczny sposób można oszacować wartość planowanych wydatków na PMT w latach 2024-2026 (a także w latach kolejnych) zakładając, że na obronność zgodnie z wymaganiami ustawy o obronie Ojczyzny, wydatkowane będzie 3% PKB Polski na dany rok oraz zakładając przeznaczenie na PMT ok. 28% tych środków. W latach 2022-2035 udział środków na PMT w łącznych nakładach obronnych może nieco spadać. Wynika to z planowanego wzrostu liczebności wojska, co wpłynie na wzrost kosztów bieżących.    

W rezultacie analizując źródła finansowania, dla okresu lat 2022-2026 można dość precyzyjnie oszacować planowane wydatki na modernizację techniczną Wojska Polskiego wraz z ich harmonogramem. Obecnie jest to kwota ok. 345 mld PLN. Wyniki takiej analizy zaprezentowano poniżej w tabeli i na wykresie.

Planowane wydatki na modernizację techniczną w latach 2022-2026 ze środków PMT i FWSZ. Opracowanie własne.

Należy zaznaczyć, że podany w tabeli Produkt Krajowy Brutto (PKB) dla 2022 i 2023 roku jest zgodny z kwotami przyjętymi przez resort obrony na poczet szacowania wydatków obronnych zapisanych w ustawach budżetowych, a w latach 2024-2026 na podstawie dokumentu Ministerstwa Finansów „Wytyczne dotyczące stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych. Aktualizacja październik 2022”. W analogiczny sposób można oszacować wydatki na zakupy sprzętu wojskowego w latach 2022-2035 z zastrzeżeniem, że dla lat 2027-2035 nie jest znany plan finansowy FWSZ.

Na podstawie ww. informacji można stwierdzić, że w latach 2022-2035 wydatki na modernizację techniczną Wojska Polskiego mogą przekroczyć poziom 800 mld PLN (wydatki z PMT i FWSZ). To istotnie większa kwota, niż wynika z dokonanej analizy banku Credit Agricole. Oczywiście, warunkiem tak wysokich nakładów będzie uzyskanie w ramach FWSZ dochodów z mechanizmów dłużnych, co nie jest przesądzone. Co również istotne, wydatki modernizacyjne w latach 2027-2035 w ramach PMT powinny nadal systematycznie rosnąć proporcjonalnie do wzrostu PKB Polski, natomiast w tym okresie niższe mogą być jedynie nakłady ze środków FWSZ.  

Warto także zwrócić uwagę, że z zadań wymienionych w tabeli znajdującej się w analizie banku część ma być finansowana ze środków PMT, a część ze środków FWSZ. Ten podział jest dość ściśle ustalony tj. z FWSZ planuje się finansować m.in. umowy zawarte z firmami z Korei Południowej (czołgi K2 i K2PL, armatohaubice K9 i K9PL, samoloty bojowe FA-50, wyrzutnie rakiet K239 Chumnoo) oraz umowę na zakup amerykańskich czołgów M1A2 SEPv3 Abrams.

W przedstawionej analizie zabrakło oszacowania kosztów funkcjonowania FWSZ i prognozy, jak spłata zadłużenia FWSZ może wpłynąć na budżet resortu obrony po 2028 roku (kiedy ma się rozpocząć spłata planowanych do zaciągnięcia przez FWSZ obligacji). Być może jednak, na dokonanie takiej analizy jeszcze publicznie mamy zbyt mało danych.

W opublikowanej analizie słusznie zwrócono uwagę, że zakup sprzętu wojskowego to dopiero początek jego kosztu, a kolejne koszty generowane będą na etapie eksploatacji, co jest związane z koniecznością wykonywania: przeglądów, remontów i modernizacji czy zakupów materiałów eksploatacyjnych i amunicji, a ostatecznie także wycofania sprzętu z eksploatacji.

Jak możemy przeczytać „w naszej analizie uwzględniliśmy tylko koszty samych zakupów w ramach poszczególnych programów. Można przyjąć, że koszt zakupu to tylko ok. 33% kosztu cyklu życia danego wyposażenia (Life Cost Cycle) w Siłach Zbrojnych. W ramach całego cyklu życia wyposażenia (można przyjąć, że trwa ok. 30 lat) należy również uwzględnić koszty jego wdrożenia, utrzymania, modernizowania i wycofania. Innymi słowy, na każdego złotego wydanego na zakup programu przypadają dwa złote wydane na jego późniejsze utrzymanie. Wobec powyższego, przy szacowanej powyżej łącznej kwocie wydatków w wysokości 539,3 mld zł na zakup wyposażenia należy przyjąć, iż w ciągu następnych 30 lat na utrzymanie tego wyposażenia wydane zostanie kolejne 1095 mld zł”.

Policzenie kosztów LCC (Life Cost Cycle) pozyskiwanego sprzętu wojskowego stanowi jednak duże wyzwanie i w praktyce, bez dostępu do danych niejawnych w mojej ocenie nie jest możliwe. Należy przy tym pamiętać, że dla wielu zadań modernizacyjnych już w cenie zakupu zawarte są pakiety logistyczne i zapas amunicji, co będzie miało wpływ na późniejsze obniżenie kosztów eksploatacji.

W odniesieniu do kosztów LCC warto jeszcze zwrócić uwagę, że na etapie eksploatacji udział polskich firm powinien być wyższy, niż w przypadku samych zakupów, bowiem podpisywane umowy często przewidują dokonanie transferu technologii do polskich firm w zakresie świadczenia usług wsparcia technicznego i eksploatacji pozyskiwanego sprzętu wojskowego.

Jednym z właściwych wniosków przygotowanej analizy jest stwierdzenie, że „planowana znacząca skala wzrostu wydatków na zakup i utrzymanie uzbrojenia w najbliższej dekadzie będzie generowała bardzo duży wzrost ogólnych potrzeb finansowych rządu”.

Dalej we wnioskach napisano, że "w warunkach rosnącego zadłużenia sektora general government i nasilających się trudności ze znalezieniem finansowania dla potrzeb pożyczkowych bardzo prawdopodobna jest materializacja scenariusza, w którym obecny lub przyszły rząd (wybrany w wyborach parlamentarnych w 2023 r.) będzie zmuszony ponownie przeanalizować plan wydatków na modernizację techniczną Sił Zbrojnych i dokonać korekt polegających na ich znaczącym cięciu. Taki rozwój wydarzeń jest szczególnie prawdopodobny w przypadku ewentualnego braku odbicia wzrostu gospodarczego w 2024 r. Tym samym pozytywny wpływ zwiększonych wydatków na obronność na wzrost PKB byłby mniejszy niż szacowany powyżej". W odniesieniu do tego wniosku można jedynie stwierdzić, że z pewnością nowy rząd wybrany w 2023 roku powinien dokonać analizy racjonalności planowanych wydatków obronnych, w tym tych związanych z zakupami sprzętu wojskowego z uwzględnieniem aktualnego zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz możliwości budżetowych, wynikających z aktualnej sytuacji polskiej gospodarki.  

Podsumowanie

  Dobrze się stało, że instytucja finansowa taka jak Credit Agricole Bank Polska S.A. zainteresowała się planowanymi wydatkami na modernizację techniczną Sił Zbrojnych RP, bowiem w ostatnich latach wydatki te istotnie rosną, a w latach 2022-2035 mogą przekroczyć kwotę 800 mld PLN.

Ważne przy tym, jaka część z tych środków będzie mogła trafić do polskich firm napędzając wzrost gospodarczy (PKB), a jaka zostanie wytransferowana poza granicę Polski. Jednocześnie należy pamiętać, że na wartość planowanych wydatków na zakupy sprzętu wojskowego w złotówkach duże znaczenie będzie miał kurs amerykańskiego dolara, po którym dokonywane będą poszczególne transze płatności, co wynika z zawierani wielu umów z zagranicznymi dostawcami, po cenach określonych w amerykańskiej walucie, bez zabezpieczenia jej stałego kursu.   

W przyszłości optymalnym sposobem analizy planowanych wydatków na modernizację techniczną Wojska Polskiego, w tym ich harmonogramu, wydaje się połączenie prognozy dostępnych źródeł finansowania z szacunkami wartości i planowanych okresów realizacji poszczególnych zadań modernizacyjnych.

Odpowiadając na postawione w tytule pytanie autorzy analizy stwierdzają, że wydatki na zakup sprzętu wojskowego "wyniosą 0,2% PKB w 2022 r. i 0,4% PKB w 2023 r. Będą one stanowiły zatem czynnik stabilizujący wzrost gospodarczy w warunkach oczekiwanego przez nas silnego spowolnienia w 2023 r. Szacujemy, że w 2024 r. wartość wydatków zwiększy się do 0,5% PKB ponownie wspierając tempo wzrostu gospodarczego. W kolejnych latach wspomniane wydatki przestaną być czynnikiem dynamizującym wzrost PKB w Polsce". Biorąc pod uwagę, że wydatki modernizacyjne w latach 2022-2024 mogą realnie być wyższe niż wskazali autorzy analizy, ich znaczenie stabilizujące wzrost gospodarczy może okazać się jeszcze wyższe. 

Dla większości najważniejszych (i najbardziej kosztowych) programów modernizacji technicznej planuje się zawarcie umów wykonawczych w terminie do końca 2023 roku. Na takie przyspieszenie procesu modernizacji ma wpływ wojna na Ukrainie i pośrednio również przyszłoroczne wybory parlamentarne i samorządowe. Jeśli umowy te zostaną podpisane, prawidłowe oszacowanie planowanego harmonogramu wydatków będzie zadaniem łatwiejszym niż obecnie.

Tomasz Dmitruk

Autor pragnie podziękować Credit Agricole Bank Polska S.A. na udostepnienie opracowanej analizy.

• Tweet